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La Legge Statutaria ? stata approvata dal Consiglio regionale
Soddisfazione di Francesco Sanna che aveva aperto in Aula gli interventi sulla legge per il centrosinistra

L'Assemblea di via Roma, dopo gli stop forzati delle scorse settimane causati dall'occupazione dell'Aula da parte del centrodestra, e dopo un'articolata discussione di oltre un mese, ha approvato un'importante legge che riforma profondamente il funzionamento delle Istituzioni sarde. A questo provvedimento, che pu? essere consultato e scaricato qui, nella versione integrale che era entrata in Aula, e ad altri importanti pezzi di riforma della Regione sarda dedichiamo una sezione speciale del sito. Riteniamo, infatti, indispensabile che attraverso tutti i mezzi possibili si apra e si animi il dibattito anche al di fuori delle sedi istituzionali, perch? la stagione delle riforme produca buoni frutti per la Sardegna. Francesco Sanna ha sintetizzato nel documento che segue il contenuto della legge Statutaria.

I contenuti della Legge Statutaria

La Commissione Autonomia del  Consiglio Regionale ha cambiato molto del testo di legge statutaria proposto  dalla Giunta Regionale. Il testo ? stato asciugato dei contenuti non previsti dall?articolo 15 dello Statuto speciale, che  prevede che la legge statutaria (e quindi un nuovo tipo di legge regionale rinforzata, non una legge costituzionale di revisione statutaria) contenga  le disposizioni che attengono la forma di governo (i poteri di Consiglio, Presidente, Giunta ed il rapporto tra questi organi); il referendum abrogativo, consultivo, propositivo; l?ineleggibilit? e le incompatibilit? di consiglieri e membri della Giunta; la legge elettorale.

Non si trovano pi?, nel testo della Commissione, il preambolo e molte norme di principio, la disciplina generale del Consiglio delle Autonomie e del sistema dei Comuni e delle Province Sarde.

Per realizzare un riequilibrio con i poteri dell?Esecutivo, abbiamo introdotto una esplicita disciplina dei poteri del Consiglio Regionale, l?elencazione degli atti di sua competenza, la modalit? di controllo preventivo su tutte le nomine pi? importanti della Regione, la possibilit? di introdurre procedure semplificate nel modo di legiferare ( che aumentano la sua produttivit? ed autorevolezza)  e l?affermazione di principio per cui l?Assemblea legislativa si dota di strutture idonee per fare bene il suo lavoro.

Non sono state per? adottate n? l?approvazione di leggi in commissione senza voto dell?aula, n? la facolt?  per il Presidente di chiedere al Consiglio l?approvazione di una legge senza possibilit? di emendarla. Circa il potere di adottare regolamenti, si ? deciso di prevedere, in termini generali, che esso investe la Giunta, ma sulla base di specifiche autorizzazioni di legge. Infine ? introdotto il limite di due mandati consecutivi per il Presidente, indipendentemente dalla durata della legislatura.

Anche compiti e funzioni di Presidente ed Assessori vengono scolpiti in dettaglio, cos? come il numero dei componenti l?esecutivo, variabile tra otto e dieci. Il ruolo politico dell?assessore ? rafforzato rispetto ad una certa indefinitezza del testo originario.
Abbiamo mantenuto l? incompatibilit? tra consigliere ed assessore, mentre ? affidata ad una ulteriore verifica nella maggioranza la proposta della Margherita di introdurre, per il consigliere nominato assessore, l?istituto della sua sostituzione temporanea in Consiglio con il primo dei non eletti, ed il suo diritto a rientrarvi in caso di dimissioni o revoca. Cos? il rapporto Presidente/assessore ?politico? sarebbe sicuramente pi? libero.

Nel testo approvato ? cambiata anche l?impostazione delle ineleggibilit? ed incompatibilit? di consiglieri e Giunta, mai disciplinata in cinquanta anni di vita autonomistica. Abbiamo previsto di usare l?istituto della ineleggibilit? nei casi di pericolo reale di strumentalizzazione di posizioni di rilevante potere esercitato in forma monocratica, prevedendo che possa essere rimossa con le dimissioni o l?aspettativa dalla carica o dalla funzione, prima della presentazione delle liste. Molte incompatibilit? sono cos? diventate ineleggibilit?, rispetto al testo della Giunta.

Non ci sar? poi il balletto delle attese tattiche in caso di incarichi incompatibili: entro pochi giorni dovranno essere rimosse, altrimenti scatta la decadenza da consigliere o da assessore.

Con una decisione negli ultimi giorni di lavoro, la commissione ha deciso di inserire nel testo della statutaria la disciplina di dettaglio del conflitto di interessi, che configura un caso specifico di incompatibilit?, risolvibile con un negozio fiduciario ispirato al modello canadese di blind trust.

Leggo oggi che molti  criticano con una certa asprezza il testo perch? accentra troppo potere nella figura del Presidente. Anche nel centrosinistra.
Devo dire che molte critiche mi sembrano avere ad oggetto la proposta della Giunta piuttosto che il testo esito del lavoro della Commissione Autonomia.

Altri, penso anche ad alcune recenti posizioni del segretario regionale della CISL sulla mancanza di ?sfondo valoriale?, mi pare che non tengano conto del fatto che la scelta ? stata quella di scrivere nello Statuto di specialit?, e non nella legge statutaria, anche con una certa solennit?, i principi di specialit? dell?autonomia sarda ed i valori fondanti dell?identit?.

Altre critiche, invece, si scontrano con i vincoli posti da norme di valenza costituzionale. Questi vincoli possono essere criticati ? ed alcuni nemmeno a me stanno bene, nella versione radicale che viene dalla interpretazione della Corte Costituzionale ? ma non ignorati.
Penso ad esempio a quello che Andrea Pubusa chiama il ?modello albertino?, per il quale il Presidente nomina e revoca gli assessori, come il Re nello Statuto del Regno di Sardegna. Il richiamo ? suggestivo, ma non mi risulta che quella del monarca fosse una carica elettiva. Secondo me, se il Presidente ? eletto direttamente dal popolo ed ? il vertice dell?esecutivo, sarebbe incoerente prevedere che un altro organo avvalli o neghi la sua decisione senza che questo comporti la reintroduzione di un voto di fiducia, incompatibile con quel modello.

Mi pare, insomma che si giri attorno alla questione principale, cio? se l?elezione  diretta del Presidente della Regione, ed il principio ?simul stabunt, simul cadent? (se va via il Presidente eletto, lo segue anche il Consiglio, e viceversa) sia o no, in questo momento storico, il sistema pi? adeguato per il governo della Sardegna. Si pu? fare anche l?altra scelta, e tornare alla elezione indiretta, ma non credo che un tale sistema resisterebbe al referendum conservativo cui la legge statutaria verrebbe sottoposta.

Personalmente non sono affetto da quella che Mauro Calise ha chiamato ?l?ideologia del direttismo?, cio? la credenza che l?elezione dei vertici dell?esecutivo ? a tutti i livelli - direttamente dal popolo abbia effetti taumaturgici sui problemi e renda i governi cos? guidati intrinsecamente buoni. Tuttavia credo che ancora stiamo pagando il prezzo di quel mix micidiale che ? stato l?assemblearismo consiliare e la crisi di direzione e la frantumazione dei partiti politici, e non mi persuade chi ritiene che si stesse meglio quando si stava peggio.

Il modello presidenziale va ovviamente razionalizzato con il rafforzamento della funzione di controllo ed indirizzo politico del Consiglio, ed ? l?obiettivo su cui ci siamo impegnati nel migliorare il testo della legge statutaria.

Un?altra maggioranza politica potrebbe pensare a tornare ad una forma di governo molto simile a quella assembleare che ci siamo lasciati alle spalle nel 2004. Questa scelta, tuttavia, mi sembrerebbe bizzarra se compiuta da una maggioranza di consiglieri regionali che nel proprio programma aveva nitidamente promesso la conferma della elezione diretta del presidente della Regione.
In un sistema razionale il Consiglio elegge la Giunta quando il Presidente non ? eletto dal popolo, ma se si sceglie l?elezione diretta, l?individuazione, la   nomina e la revoca della Giunta spetta a lui.

Nel sistema che abbiamo disegnato, se l?assessore non funziona o non persuadono i suoi atti, potr? ricevere la censura del Consiglio, ed il Presidente ha l?obbligo ? come prevede una norma introdotta da un mio emendamento ? di comunicare al Consiglio le sue determinazioni in merito. In qualsiasi caso di revoca, sar? egualmente obbligato a comunicarne le ragioni in aula.
Se il Consiglio ritiene che non funzionano gli assessori o chi li guida, la censura politica pu? sfociare nel voto di sfiducia al Presidente.

Si obietta che cos? il Consiglio si condanna allo scioglimento, e per questo alcuni chiedono che venga introdotta la fiducia costruttiva: la possibilit?, cio?, di cambiare il Presidente, mantenendo in piedi il Consiglio.
Penso tuttavia che saremmo in un altro sistema istituzionale. A chi evoca il ?modello Westminster? o il modello tedesco, ricordo che la possibilit? di cambiare il Presidente con un altro, sorretto dalla stessa o da un?altra maggioranza consiliare ? tipico dei sistemi in cui il rapporto di fiducia investe esclusivamente Parlamento ed Esecutivo, non il popolo. Del resto, anche al Presidente che entra in disaccordo radicale con la sua maggioranza consiliare pu? essere impedito di continuare la sua esperienza con la sfiducia. E l?arbitro ritorna il popolo.

Circa i poteri del Presidente, posso dire che li abbiamo precisati e definiti, non accresciuti. Dire che il Presidente dirige la politica generale della Giunta, per esempio, e non che la determina, significa dare un valore preciso sia alla Giunta, sia al singolo Assessore. L?Esecutivo ed i singoli Assessori emergono dal testo come veri organi di direzione politica, non come un consiglio di collaboratori del Presidente, a differenza di quel che accade in altre Regioni, e sicuramente nelle Province e nei Comuni nell?attuale ordinamento delle autonomie locali.

Certo, vi ? l?altro lato della medaglia. Non avendo attribuito al Presidente il potere di sostituirsi all?Assessore su singoli atti o dossier, in quanto ? l?Assessore il responsabile politico degli atti della amministrazione cui ? preposto, la soluzione del conflitto tra Presidente ed Assessore sono la revoca o le dimissioni di quest?ultimo.

Nel progetto della Giunta regionale vi era la la possibilit? di conferire la cosiddetta sede legislativa alle commissioni. Un modo per sminuire il ruolo del Consiglio, secondo i critici. La proposta ? stata cassata dalla Commissione.
Ricordo tuttavia che la Costituzione italiana prevede questa possibilit?, che ? usata pochissimo perch? giustamente anche una ridotta minoranza ha il diritto di revocare la cosiddetta ?sede legislativa?. Il regolamento attuale del Consiglio prevede un fenomeno inverso, quello di ?saltare? il filtro delle commissioni ed approdare direttamente all?Aula.

Devo dire poi che quanto all?altra accusa, di trasferire potest? legislativa dal Consiglio alla Giunta, non trovo questo fenomeno nel testo approvato dalla Commissione, e secondo me non c?era nemmeno nel testo della Giunta, che invece puntava a procedimenti di legislazione semplificata, ma sempre ?lavorata? ed istruita in Consiglio. Con la proposta di ?legge blindata? la Giunta voleva probabilmente introdurre una forma di voto di fiducia su un atto legislativo, ma senza sanzione in caso di mancata approvazione.

Come ricordavo prima, la commissione ha eliminato questa possibilit?. Io penso tuttavia che forse dovremo essere pi? coraggiosi nell?innovare il sistema di lavoro del Consiglio.

Dobbiamo prendere atto del fatto che il Consiglio somiglia sempre pi? ad un Parlamento a competenza legislativa generale, il cui completo esercizio ? una vera sfida. La potest? normativa, in un sistema come il nostro che prevede un sistema articolato di fonti giuridiche, non ? soltanto ?fare le leggi?. Guardiamo cosa succede oggi: la legislazione sarda ? un florilegio di deleghe in bianco alla Giunta. Poich? il Consiglio non ha la possibilit? di disciplinare in dettaglio un?ampia gamma di materie, trasferisce questo compito a direttive e linee guida della Giunta, ma spesso si dimentica di dare tempi, principi, limiti.

L?ultima che ho visto riguarda, nell?ultima legge approvata dal Consiglio, una delega totale a disciplinare il fenomeno del commercio e della ristorazione nei circoli privati, un fenomeno che riguarda diverse migliaia di esercizi para commerciali della Sardegna.

La legge statutaria potrebbe invece introdurre il divieto per il legislatore ordinario di deleghe in bianco, e prevedere esplicitamente la delegazione alla Giunta della redazione normativa basata su principi e indirizzi, con la verifica ed approvazione del testo da parte di una commissione consiliare.

Anche per i regolamenti potremo usare lo stesso sistema: quelli delegati dallo Stato o di importante attuazione di obblighi comunitari li fa il Consiglio, quelli meramente esecutivi li pu? fare la Giunta, con il parere della commissione competente, come avviene oggi per direttive e linee di indirizzo; quelli di attuazione di leggi regionali li predispone la Giunta, e il Consiglio controlla con un voto finale la loro coerenza con i principi indicati nella legge che li autorizza.

Dopo la legge statutaria dovremo completare il ciclo delle riforme con la legge elettorale e lo Statuto di autonomia. Sullo Statuto, vedo indispensabile un?iniziativa politica molto pi? forte di quella che registro oggi da parte del centro sinistra, da animare soprattutto fuori dal Consiglio Regionale, nella societ? sarda. Lo dico assumendomi parte delle responsabilit?: sulla Consulta Statutaria, lo strumento che immaginavamo di utilizzare per coinvolgere la Sardegna nella elaborazione della nostra carta fondamentale, ci siamo fatti gabbare da un centro - destra senza idee, ma abile nel far melina. Hanno prevalso galateo istituzionale e la cultura per cui le riforme si fanno insieme. Ma il centro destra sardo ha cos? poche idee, e cos? poco nitide, da non poter prendere sul serio l?impegno riformista.

Francesco Sanna
(componente, per La Margherita, della
Commissione  Autonomia del Consiglio Regionale)

 

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Qui a fianco si pu? scaricare il Progetto di Legge Statutaria della Regione sarda formato: .doc 221 KB preleva »
Il provvedimento arriva nell'Aula del Consiglio regionale dopo un intenso e lungo dibattito, di oltre un anno, nella Commissione Autonomia.